犬只是人類(lèi)忠實(shí)的朋友。隨著人們生活水平的提高和社會(huì)的文明進(jìn)步，養(yǎng)犬已逐漸成為部分群眾休閑身心、鍛煉身體的一種生活方式。然而，因養(yǎng)犬帶來(lái)的犬傷人、犬?dāng)_民、破壞環(huán)境衛(wèi)生等現(xiàn)象的發(fā)生，也引發(fā)了大量的矛盾和糾紛。

　　對(duì)養(yǎng)犬行為是“嚴(yán)管重罰”還是“規(guī)范引導(dǎo)”？對(duì)飼養(yǎng)犬只的種類(lèi)和數(shù)量如何加以界定？養(yǎng)犬是否應(yīng)該繳納管理服務(wù)費(fèi)等一系列問(wèn)題，養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(草案)究竟怎樣規(guī)范？8月27日，市人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)條例(草案)進(jìn)行了一審。審議情況以及此前舉行的立法聽(tīng)證均表明，法規(guī)的制定非常必要，符合人民群眾的意愿，但對(duì)相關(guān)條款的設(shè)定還存在諸多爭(zhēng)議——

　　養(yǎng)犬必須規(guī)范 　　法規(guī)制定十分必要
　　8月27日，市政府相關(guān)負(fù)責(zé)人在提交的《徐州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(草案)》說(shuō)明中指出：早在2003年，市政府就制定出臺(tái)了《徐州市犬類(lèi)管理暫行辦法》。行政訴訟法頒布實(shí)施后，《辦法》中涉及養(yǎng)犬許可制度及其相應(yīng)的處罰與管理措施隨之失效，養(yǎng)犬管理陷入無(wú)法可依的狀態(tài)，市區(qū)犬只的數(shù)量和交易活動(dòng)隨之增加，社會(huì)各界要求解決“狗患”的呼聲愈加強(qiáng)烈。因此，為規(guī)范養(yǎng)犬行為，保障公民健康和人身安全，保護(hù)市容環(huán)境，解決好人民群眾普遍關(guān)注的問(wèn)題，市政府制定了養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(草案)。

　　在常委會(huì)審議中，與會(huì)人員普遍認(rèn)為，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，將養(yǎng)犬行為納入依法管理的軌道，是該法規(guī)的立法主旨。條例(草案)的細(xì)則比較具體，且明確規(guī)定了政府各職能部門(mén)的管理權(quán)限和職責(zé)，有利于分工協(xié)作，各負(fù)其責(zé)，共同管理。在此前召開(kāi)的立法聽(tīng)證會(huì)上，13名聽(tīng)證陳述人以及參加聽(tīng)證會(huì)的近50名市民代表也一致表示，制定該條例,加強(qiáng)養(yǎng)犬管理，規(guī)范養(yǎng)犬行為是必要的，也是必須的。

　　“嚴(yán)管重罰”與“規(guī)范引導(dǎo)”
　　養(yǎng)犬管理是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，對(duì)養(yǎng)犬行為進(jìn)行規(guī)范和管理已成為社會(huì)共識(shí)。然而，在立法的指導(dǎo)思想上，在具體的監(jiān)管手段方面，則存在意見(jiàn)分歧。

　　常委會(huì)審議中，一種意見(jiàn)認(rèn)為，要充分認(rèn)識(shí)養(yǎng)犬的危害性，確立嚴(yán)格管理的立法指導(dǎo)思想，尤其是對(duì)大型犬和烈性犬更要嚴(yán)格控制和監(jiān)管。在具體的管理措施上，要加大養(yǎng)犬成本，體現(xiàn)“嚴(yán)管重罰”。立法聽(tīng)證會(huì)上，陳述人張燦說(shuō)，目前市區(qū)犬只數(shù)量眾多，管理松散，已成“狗患”之勢(shì)，犬只傷人事件連綿不斷，狂犬病發(fā)病人數(shù)不斷增加，給群眾的生命健康帶來(lái)隱患，主張嚴(yán)格限制養(yǎng)犬。退休人員張久典、張維旭也一一陳述了要嚴(yán)加規(guī)范養(yǎng)犬行為的意愿。付德勤則以其養(yǎng)犬的親身經(jīng)歷和自己及親人被犬咬傷的事例，表達(dá)不贊成養(yǎng)犬。

　　與其相對(duì)立的意見(jiàn)則認(rèn)為，養(yǎng)犬的管理和規(guī)范應(yīng)體現(xiàn)人性化，體現(xiàn)人與動(dòng)物的和諧相處。幼兒教師李欣欣在聽(tīng)證會(huì)上說(shuō)，一位孩子問(wèn)我，“老師，狗是人類(lèi)的朋友，在汶川地震時(shí)狗曾救助過(guò)我們，可昨天幾個(gè)叔叔打狗，小狗好可憐，滿(mǎn)身都是血”。面對(duì)孩子的提問(wèn)，她無(wú)言以對(duì)。她認(rèn)為，嚴(yán)格管理不是野蠻管理，不能以殺代管。血腥的暴力打狗既擾民不安，又易激發(fā)矛盾，同時(shí)還影響到政府的信譽(yù)，損害徐州文明城市形象。一些野生動(dòng)物保護(hù)者建議，養(yǎng)犬管理?xiàng)l例的立法應(yīng)體現(xiàn)人性化，要著眼于提高管理者和養(yǎng)犬人的文明素質(zhì)，做到既善待人，又善待動(dòng)物，珍愛(ài)生命。陳述人冒蘇敏說(shuō)，立法者制定法規(guī)條款應(yīng)從保護(hù)犬、善待犬為出發(fā)點(diǎn)，而不是站在養(yǎng)犬者和犬只的對(duì)立面，一味強(qiáng)調(diào)管、罰、打、殺。

　　常委會(huì)上，大多數(shù)組成人員認(rèn)為，條例的制定體現(xiàn)了“規(guī)范引導(dǎo)”的立法思想，基本內(nèi)容也較為可行，但在個(gè)別條款上還需進(jìn)一步斟酌。市人大常委會(huì)法制工委主任馮濤說(shuō)，對(duì)待養(yǎng)犬問(wèn)題不能走極端，畢竟有不少人喜歡養(yǎng)狗，對(duì)狗有感情并且從中得到了精神撫慰。采取極端的管理手段容易造成社會(huì)沖突。當(dāng)前寵物走進(jìn)家庭是現(xiàn)代人的精神需要，寵物飼養(yǎng)也已形成產(chǎn)業(yè)鏈，禁止養(yǎng)犬，嚴(yán)管重罰是行不通的，只能通過(guò)規(guī)范引導(dǎo)和有效的監(jiān)管，引導(dǎo)人們依法養(yǎng)犬、文明養(yǎng)犬，使之在滿(mǎn)足自身精神需要的同時(shí)，減少對(duì)他人的干擾，對(duì)環(huán)境的破壞。

　　運(yùn)用法治手段 　　合理界定犬只數(shù)量和限養(yǎng)犬種
　　對(duì)養(yǎng)犬管理?xiàng)l例(草案)的一審中，組成人員普遍認(rèn)為，狗多為患及不文明的養(yǎng)犬行為，是人們對(duì)養(yǎng)犬反感的主要因素。因此，治理狗患，規(guī)范的重點(diǎn)是要限制犬只的數(shù)量和犬種。

　　多數(shù)委員對(duì)《條例》草案中設(shè)定的“犬只實(shí)行總量控制”，“重點(diǎn)管理區(qū)內(nèi)每戶(hù)限養(yǎng)一條觀賞犬，禁止飼養(yǎng)危險(xiǎn)犬”的條款給予肯定。認(rèn)為，每只犬都要占用一定的自然與社會(huì)資源，而資源的有限性決定了一定區(qū)域內(nèi)的犬只數(shù)不能是無(wú)限的，養(yǎng)犬?dāng)?shù)量必須限制，特別是大型犬和烈性犬更要嚴(yán)格控制。

　　而另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，養(yǎng)犬?dāng)?shù)量應(yīng)適當(dāng)放寬，對(duì)愛(ài)犬人士收留的流浪犬，對(duì)現(xiàn)在已養(yǎng)多只的居民應(yīng)區(qū)別情況對(duì)待。

　　在禁止飼養(yǎng)危險(xiǎn)犬方面，主要爭(zhēng)議在于如何認(rèn)定和鑒別危險(xiǎn)犬。有的認(rèn)為，危險(xiǎn)犬的認(rèn)定彈性非常大，不能單純以大小或者品種來(lái)判定。大型犬不等于危險(xiǎn)犬，小型觀賞犬傷人事件絕不比大型犬少。也有的認(rèn)為，犬作為一種動(dòng)物，本身就意味著危險(xiǎn)，以大小作為判定標(biāo)準(zhǔn)比較科學(xué)。

　　對(duì)上述意見(jiàn)，市人大常委會(huì)內(nèi)司工委在審查報(bào)告中給予了充分吸納，將這一條款修改為“在重點(diǎn)管理區(qū)內(nèi)每戶(hù)限養(yǎng)一條小型觀賞犬，禁止飼養(yǎng)大型犬和危險(xiǎn)犬”。“小型觀賞犬、大型犬和危險(xiǎn)大的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)由公安部門(mén)會(huì)同市畜牧獸醫(yī)行政管理部門(mén)確定，并向社會(huì)公布”。

　　收取相應(yīng)管理服務(wù)費(fèi) 　　規(guī)范養(yǎng)犬人社會(huì)義務(wù)
　　養(yǎng)犬是否應(yīng)繳納管理服務(wù)費(fèi)？市人大常委會(huì)審議時(shí)對(duì)這一問(wèn)題幾近形成共識(shí)，認(rèn)為應(yīng)該繳納。問(wèn)題的焦點(diǎn)在于其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何界定？管理者應(yīng)提供哪些服務(wù)？費(fèi)用如何使用？

　　一種聲音主張低收費(fèi)。杜慶桓委員代表第一小組在常委會(huì)審議發(fā)言中建議，應(yīng)少收一些年檢費(fèi)用和檢疫費(fèi)用。聽(tīng)證陳述人陳齊、于磊、程錕等認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)我市居民生活水平收取適當(dāng)?shù)墓芾矸?wù)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)就低不就高。相關(guān)部門(mén)收取費(fèi)用不能只是為狗繳的“保護(hù)費(fèi)”和“買(mǎi)命錢(qián)”。管理服務(wù)費(fèi)不能變相成為創(chuàng)收渠道，收取的標(biāo)準(zhǔn)和使用應(yīng)進(jìn)行聽(tīng)證和公示，確保費(fèi)用的征收和使用合理合法。

　　另一種聲音則主張通過(guò)收取一定費(fèi)用起到限制養(yǎng)犬、調(diào)節(jié)養(yǎng)犬?dāng)?shù)量的作用。付德勤說(shuō)，養(yǎng)犬應(yīng)繳納管理服務(wù)費(fèi)，能養(yǎng)的起狗就不能怕花錢(qián)，怕花錢(qián)就不要養(yǎng)狗。孫繼倫建議用收取的費(fèi)用建立遺棄狗基金，用于開(kāi)展遺棄狗和流浪狗的救助。張久典認(rèn)為，通過(guò)收費(fèi)可以對(duì)犬只數(shù)量進(jìn)行調(diào)節(jié)，一旦收費(fèi)，有的人將會(huì)自動(dòng)放棄養(yǎng)犬，從而達(dá)到限養(yǎng)的目的。

　　市政府提交的條例(草案)規(guī)定，重點(diǎn)管理區(qū)養(yǎng)犬應(yīng)當(dāng)按年度繳納服務(wù)費(fèi)，其標(biāo)準(zhǔn)并未明確。這是因?yàn)樵擁?xiàng)收費(fèi)屬行政收費(fèi)，其審批權(quán)在省有關(guān)部門(mén)。為體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的照顧和人性化管理，對(duì)盲人飼養(yǎng)導(dǎo)盲犬、肢體重殘人飼養(yǎng)扶助犬和獨(dú)居老人養(yǎng)犬，免收管理服務(wù)費(fèi)。市人大常委會(huì)內(nèi)司工委還建議增加一款“依法登記的非營(yíng)利性動(dòng)物救助組織，收養(yǎng)流浪犬、無(wú)主犬的，收養(yǎng)期間免收管理服務(wù)費(fèi)”。

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